Mindestlohn beim Nachunternehmer: Wann den Auftraggeber selbst ein Bußgeld nach § 21 Abs. 2 MiLoG trifft

9. Oktober 2026 Vergleich 8 Min. Lesezeit

Kurz gesagt

Das Bußgeld nach § 21 Abs. 2 MiLoG ist eine Ordnungswidrigkeit des Auftraggebers, die ihn selbst trifft, wenn er als Unternehmer Werk- oder Dienstleistungen in erheblichem Umfang ausführen lässt und weiß oder fahrlässig nicht weiß, dass sein Nachunternehmer den Mindestlohn nicht oder nicht rechtzeitig zahlt.

Der Rahmen reicht nach § 21 Abs. 3 MiLoG bis 500.000 Euro. Ab einer Geldbuße von wenigstens 2.500 Euro sollen öffentliche Auftraggeber den Betrieb nach § 19 Abs. 1 MiLoG ausschließen. Anders als die Bürgenhaftung nach § 13 MiLoG und § 14 AEntG hängt das Bußgeld am Wissen des Auftraggebers. Was der Betrieb wann wusste, belegt eine Akte, die während des ganzen Auftrags geführt wird.

Ein Montag im Oktober, Rohbau eines Mehrfamilienhauses. Die Zollverwaltung prüft die Trockenbaukolonne eines Nachunternehmers. Zwei Helfer sagen aus, seit Juli werde nur ein Teil ihrer Stunden bezahlt. Wenige Wochen später liegt beim Generalunternehmer Post vom Zoll. Darin steht keine Lohnforderung, sondern eine Frage: Was wussten Sie davon? (Das Beispiel ist zur Veranschaulichung gebildet, es beschreibt keinen realen Fall.)

Hinter dieser Frage steht ein eigener Bußgeldtatbestand gegen den Auftraggeber. Sein Rahmen reicht nach § 21 Abs. 3 MiLoG bis 500.000 Euro. Er greift nicht schon, weil der Nachunternehmer zu wenig zahlt. Er greift, wenn der Auftraggeber davon wusste oder es fahrlässig nicht wusste. Genau an dieser Stelle entscheidet die Akte des Betriebs mit.

Wann handelt der Auftraggeber selbst ordnungswidrig, wenn der Nachunternehmer keinen Mindestlohn zahlt?

Der Auftraggeber handelt nach § 21 Abs. 2 MiLoG ordnungswidrig, wenn er als Unternehmer Werk- oder Dienstleistungen in erheblichem Umfang ausführen lässt und weiß oder fahrlässig nicht weiß, dass der beauftragte Unternehmer den Mindestlohn nach § 20 MiLoG nicht oder nicht rechtzeitig zahlt. Nummer 2 erfasst zusätzlich Nachunternehmer, die der beauftragte Unternehmer einsetzt oder tätig werden lässt.

§ 21 Abs. 2 MiLoG (Wortlaut)

„Ordnungswidrig handelt, wer Werk- oder Dienstleistungen in erheblichem Umfang ausführen lässt, indem er als Unternehmer einen anderen Unternehmer beauftragt, von dem er weiß oder fahrlässig nicht weiß, dass dieser bei der Erfüllung dieses Auftrags 1. entgegen § 20 das dort genannte Arbeitsentgelt nicht oder nicht rechtzeitig zahlt oder […]“

Nummer 2 erfasst den Fall, dass der beauftragte Unternehmer seinerseits einen Nachunternehmer einsetzt oder dessen Tätigwerden zulässt, der den Mindestlohn nicht oder nicht rechtzeitig zahlt.

Drei Merkmale tragen den Tatbestand. Das erste ist die Rolle: Erfasst ist, wer als Unternehmer einen anderen Unternehmer beauftragt. Wer privat ein Haus bauen lässt, beauftragt nicht als Unternehmer. Ein Generalunternehmer, der den Trockenbau weitergibt, tut es.

Das zweite Merkmal ist der erhebliche Umfang. Eine Euro-Grenze oder eine Stundenzahl nennt das Gesetz nicht. Eine Entscheidung, die den Begriff für Bauaufträge beziffert, ist bei der Recherche für diesen Beitrag nicht aufgetaucht. Wer sich eine eigene Schwelle zurechtlegt, trägt das Risiko, dass Behörde oder Gericht sie anders ziehen.

Das dritte Merkmal ist das Wissen. Fahrlässiges Handeln kann nach § 10 OWiG nur geahndet werden, wenn das Gesetz es ausdrücklich mit Geldbuße bedroht. § 21 Abs. 2 MiLoG tut das mit den Worten „fahrlässig nicht weiß“. Welche Prüfung der Auftraggeber dafür vornehmen muss, schreibt die Vorschrift nicht vor. Ob im Einzelfall fahrlässige Unkenntnis vorliegt, beurteilt die Bußgeldbehörde, im Streit das Gericht. Bußgeldbehörde sind nach § 21 Abs. 4 MiLoG die in § 14 MiLoG genannten Behörden der Zollverwaltung.

Was unterscheidet das Bußgeld nach § 21 Abs. 2 MiLoG von der Bürgenhaftung für den Mindestlohn?

Die Bürgenhaftung nach § 13 MiLoG in Verbindung mit § 14 AEntG verpflichtet den Auftraggeber, das Nettoentgelt der Arbeitnehmer seines Nachunternehmers wie ein Bürge zu zahlen, und ihr Wortlaut nennt kein Verschulden. Das Bußgeld nach § 21 Abs. 2 MiLoG setzt dagegen voraus, dass der Auftraggeber den Lohnverstoß kannte oder fahrlässig nicht kannte.

Zwei Risiken, zwei Voraussetzungen. § 13 MiLoG erklärt § 14 AEntG für entsprechend anwendbar. Danach haftet der Auftraggeber „wie ein Bürge, der auf die Einrede der Vorausklage verzichtet hat“. Der Arbeitnehmer des Nachunternehmers kann ihn also direkt in Anspruch nehmen. Begrenzt ist die Haftung nach § 14 Satz 2 AEntG auf das Nettoentgelt. Eine Entlastung durch Unterlagen sieht der Wortlaut nicht vor.

Eingeschränkt hat das Bundesarbeitsgericht den Kreis der Haftenden. Nach dem Urteil vom 16. Oktober 2019 (5 AZR 241/18) setzt die Bürgenhaftung eine besondere Verantwortungsbeziehung voraus. Ein Bauherr, der ein Gebäude durch einen Generalunternehmer errichten lässt, um es zu vermieten, haftet nicht. Ein Bauträger dagegen schon. Wie das Gericht die Grenze zieht, zeigt der Beitrag zur Bürgenhaftung nach § 14 AEntG für Generalunternehmer.

Für den Betrieb heißt das: Gegen die Bürgenhaftung hilft eine gut geführte Akte nach dem Wortlaut nichts. Beim Bußgeld kommt es dagegen auf den Stand des Wissens an, und den kann nur der Betrieb selbst belegen.

Wie hoch kann die Geldbuße ausfallen, und was folgt über den Betrag hinaus?

Die Geldbuße nach § 21 Abs. 2 MiLoG kann nach § 21 Abs. 3 MiLoG bis 500.000 Euro betragen. Ab einer Geldbuße von wenigstens 2.500 Euro sollen öffentliche Auftraggeber den Betrieb nach § 19 Abs. 1 MiLoG für eine angemessene Zeit ausschließen. Rechtskräftige Geldbußen über 200 Euro für Taten im Zusammenhang mit dem Gewerbe trägt das Gewerbezentralregister ein.

Grundlage der Bemessung sind nach § 17 Abs. 3 OWiG die Bedeutung der Ordnungswidrigkeit und das Maß, in dem sie dem Täter anzulasten ist; auch seine wirtschaftlichen Verhältnisse kommen in Betracht. Abs. 4 setzt eine Untergrenze eigener Art: Die Geldbuße soll den wirtschaftlichen Vorteil übersteigen, den der Täter aus der Ordnungswidrigkeit gezogen hat. Reicht das Höchstmaß dafür nicht, darf es überschritten werden.

Teurer als die Geldbuße kann die Folge sein. Eine Geldbuße von 3.000 Euro liegt über der Schwelle von 2.500 Euro in § 19 Abs. 1 MiLoG und über der Grenze von 200 Euro, oberhalb derer § 149 Abs. 2 Nr. 3 GewO eine rechtskräftige Bußgeldentscheidung ins Gewerbezentralregister einträgt. Der Ausschluss gilt bis zur nachgewiesenen Wiederherstellung der Zuverlässigkeit. Vor der Entscheidung ist der Betrieb nach § 19 Abs. 5 MiLoG anzuhören.

Wer für Gemeinden oder Landkreise baut, merkt das bei der nächsten Ausschreibung. Bewirbt sich der Betrieb um den Rohbau einer Kita mit geschätzt 180.000 Euro ohne Umsatzsteuer, liegt der Auftrag über der Grenze von 50.000 Euro. Soll der Betrieb den Zuschlag erhalten, fragt der öffentliche Auftraggeber vorher nach § 19 Abs. 4 MiLoG das Wettbewerbsregister ab.

Wann zählt der Nachunternehmer des Nachunternehmers mit?

Der Nachunternehmer des Nachunternehmers zählt nach § 21 Abs. 2 Nr. 2 MiLoG mit, wenn der beauftragte Unternehmer ihn einsetzt oder zulässt, dass er tätig wird, und er den Mindestlohn nicht oder nicht rechtzeitig zahlt. Auch in diesem Fall muss der Auftraggeber davon wissen oder fahrlässig nicht wissen, und der Umfang muss erheblich sein.

Auf der Baustelle ist das der unübersichtlichste Teil. Der Trockenbauer aus dem Beispiel hat vielleicht selbst zwei Kolonnen eines dritten Betriebs dabei. Mit dem Generalunternehmer hat dieser Betrieb keinen Vertrag. Für Nummer 2 reicht trotzdem, dass der beauftragte Unternehmer ihn einsetzt oder sein Tätigwerden zulässt.

Daraus folgt eine praktische Frage, keine juristische: Wer arbeitet gerade auf der Baustelle, und für wen? Ein Weg ist eine Vertragsklausel, nach der weitere Nachunternehmer nur nach Zustimmung eingesetzt werden. Sie schafft einen Zeitpunkt, an dem der Auftraggeber von jedem neuen Betrieb erfährt und dessen Nachweise anfordern kann.

§ 23 Abs. 2 AEntG ist parallel gebaut, bezieht sich aber auf andere Pflichten: auf Arbeitsbedingungen nach § 8 Abs. 1 Satz 1 oder Abs. 3 AEntG, deren Einhaltung die Zollverwaltung prüft, und auf Beiträge an eine gemeinsame Einrichtung der Tarifvertragsparteien. Der Rahmen liegt nach § 23 Abs. 3 AEntG ebenfalls bei bis zu 500.000 Euro.

Eine Mindestlohn-Erklärung im Ordner beweist keinen gezahlten Lohn. Sie zeigt, was der Betrieb wann wusste. Beim Bußgeld nach § 21 Abs. 2 MiLoG wird nach genau diesem Wissen gefragt.Dominik Lederer, BeKlaro

Wie hält ein Betrieb fest, was er über die Lohnzahlung seiner Nachunternehmer wusste?

Ein Betrieb hält sein Wissen fest, indem er je Nachunternehmer dokumentiert, welche Erklärungen wann eingingen, bis wann sie galten und wie er Hinweisen auf ausstehende Löhne nachgegangen ist. Eine bestimmte Prüfung schreibt § 21 Abs. 2 MiLoG nicht vor. Ob fahrlässige Unkenntnis vorliegt, beurteilen im Einzelfall die Zollverwaltung und im Streit das Gericht.

In der Praxis begegnen sich drei Wege. Der erste ist die Mindestlohn-Erklärung als Anlage zum Nachunternehmervertrag. Sie hat einen klaren Vorteil: Sie liegt am ersten Tag vor, unterschrieben. Ihr Nachteil liegt in der Zeit danach. Was im fünften Monat des Auftrags geschieht, steht nicht in einem Papier aus dem ersten.

Der zweite Weg ist der Ordner mit Excel-Liste. Er kann mehr, wenn jemand ihn pflegt: Eingangsdatum, Enddatum, Nachfrage. Er hängt aber an einer Person, die vor jedem Abschlag hineinschaut. Fällt sie zwei Wochen aus, fehlen zwei Wochen in der Akte.

Der dritte Weg ist eine laufende Führung der Nachweise, bei der jede Erklärung mit Eingangsdatum und Laufzeit gespeichert wird und eine fehlende oder abgelaufene auffällt, bevor die nächste Zahlung freigegeben wird. Kein Weg macht aus einer Erklärung einen Lohnnachweis. Der Unterschied liegt darin, was sich später belegen lässt.

Dazu gehört der unangenehme Teil. Berichten Arbeitnehmer des Nachunternehmers auf der Baustelle von offenen Löhnen, gehört die Reaktion mit Datum in die Akte: schriftliche Nachfrage beim Nachunternehmer, seine Antwort, die eigene Entscheidung. Eine Akte, die nur Erklärungen enthält und keinen Umgang mit Hinweisen, erzählt die Geschichte nur zur Hälfte.

Was übernimmt BeKlaro beim Mindestlohn des Nachunternehmers, und was nicht?

BeKlaro überwacht die Mindestlohn-Erklärung des Nachunternehmers als Nachweis und zeigt an, wenn sie fehlt oder abgelaufen ist; eine monatliche Mindestlohn-Überwachung gehört zu den Tarifen Plus und Enterprise. Ob die Arbeitnehmer des Nachunternehmers tatsächlich bezahlt wurden, belegt eine Erklärung nicht. BeKlaro wertet nur aus, was der Nachunternehmer einreicht, und schließt ein Bußgeldverfahren nicht aus.

Die Erklärung kommt per E-Mail an eine eigene Adresse. Das System erfasst und archiviert sie je Nachunternehmer. In der Prüfmappe steht zu jedem Datum, woher es stammt: gelesen, abgeleitet, manuell oder angenommen. Dazu kommt ein Audit-Protokoll. Ab dem Tarif Starter kontrolliert unser Team Unstimmigkeiten persönlich nach.

Im Beispiel vom Anfang zeigt die Prüfmappe, bis wann die Erklärung des Trockenbauers galt und woher dieses Datum stammt. War sie im August abgelaufen, hätte die Anzeige das vor der nächsten Freigabe sichtbar gemacht.

Die Frage aus dem Brief des Zolls beantwortet am Ende der Betrieb. Er kennt die Gespräche auf der Baustelle, die Bauleiter, die Kolonnen und die Gründe für jede Freigabe.

BeKlaro wertet aus, was der Nachunternehmer einreicht. Was er nicht einreicht und was die Helfer auf der Baustelle erzählen, erreicht das System nicht. Ob am Monatsende Lohn auf den Konten der Arbeitnehmer angekommen ist, belegt eine Erklärung nicht. Die Bürgenhaftung nach § 14 AEntG bleibt davon unberührt, und über ein Bußgeld entscheidet die Zollverwaltung.

Wie gut belegt welcher Ablauf, was der Auftraggeber über den Mindestlohn beim Nachunternehmer wusste?

Merkmal	Ordner und Excel-Liste	Erklärung als Vertragsanlage	BeKlaro
Zeitpunkt der Prüfung	Immer dann, wenn eine Person die Liste öffnet und das Datum der Erklärung abgleicht	Einmal bei Vertragsschluss, danach liegt dieselbe unterschriebene Erklärung unverändert im Ordner	Laufend, das System zeigt je Nachunternehmer, ob die Mindestlohn-Erklärung vorliegt und noch gilt
Verhalten bei Ablauf während der Zusammenarbeit	Das Enddatum steht in der Liste, bemerken muss es eine Person vor dem nächsten Abschlag	Läuft die Erklärung während des Auftrags ab, fällt das ohne eigene Wiedervorlage niemandem auf	Eine fehlende oder abgelaufene Erklärung wird angezeigt, ab Starter kontrolliert unser Team Unstimmigkeiten nach
Aufwand im Betrieb je Nachunternehmer	Eine Person pflegt Daten von Hand und fordert fehlende Erklärungen selbst nach	Gering bei Vertragsschluss, jede spätere Nachforderung landet beim Bauleiter oder in der Buchhaltung	Erklärungen gehen per Mail ein, werden automatisch erfasst und archiviert und je Nachunternehmer abgelegt
Belegbarkeit gegenüber Prüfern	Belegt ist der heutige Stand des Ordners, nicht wann eine Erklärung einging	Belegt ist die Zusicherung bei Vertragsschluss, nicht der Stand in den späteren Monaten des Auftrags	Prüfmappe und Audit-Protokoll zeigen Laufzeit und Herkunft jedes Datums, für alle Belege ab dem Start in BeKlaro

Wie ein Auftraggeber den Mindestlohn beim Nachunternehmer in fünf Schritten im Blick behält

Fünf Schritte vom Vertragsschluss bis zur Vergabeprüfung. Sie ersetzen keine Lohnprüfung beim Nachunternehmer, halten aber fest, was der Betrieb wann wusste.

Auftrag und Kette erfassen. Notieren Sie, welcher Betrieb welche Leistung übernimmt und ob er weitere Nachunternehmer mitbringen will. Nummer 2 des § 21 Abs. 2 MiLoG reicht bis zu Betrieben, die Ihr Vertragspartner einsetzt oder tätig werden lässt. Vereinbaren Sie, dass zusätzliche Nachunternehmer erst nach Ihrer Zustimmung anfangen.
Erklärung vor dem ersten Einsatztag einholen. Lassen Sie sich schriftlich zusichern, dass der Nachunternehmer seinen Beschäftigten mindestens den Mindestlohn nach § 20 MiLoG pünktlich zahlt. Vermerken Sie Eingangsdatum und Laufzeit. Die Erklärung ist eine Zusicherung und kein Beleg dafür, dass Löhne geflossen sind.
Gültigkeit vor jeder Freigabe ansehen. Schauen Sie vor Abschlagszahlungen nach, ob die Erklärung noch läuft und ob neue Kolonnen auf der Baustelle stehen. Fordern Sie fehlende oder abgelaufene Erklärungen an und halten Sie fest, wann Sie nachgefragt haben.
Hinweisen auf offene Löhne nachgehen. Hören Sie von offenen Löhnen oder fällt sonst etwas auf, fragen Sie schriftlich beim Nachunternehmer nach. Antwort und eigene Entscheidung kommen mit Datum in die Akte, weil der Bußgeldtatbestand an Wissen oder fahrlässige Unkenntnis anknüpft.
Akte für Zoll und Ausschreibung ordnen. Legen Sie Erklärungen, Nachfragen und Antworten je Nachunternehmer ab. Wer sich um öffentliche Aufträge bewirbt, muss damit rechnen, dass der Auftraggeber bei einem geschätzten Wert ab 50.000 Euro ohne Umsatzsteuer vor dem Zuschlag beim Wettbewerbsregister anfragt.

Häufige Fragen

Kann ein privater Bauherr ein Bußgeld nach § 21 Abs. 2 MiLoG bekommen?

Nein, nicht nach dieser Vorschrift. § 21 Abs. 2 MiLoG erfasst nur, wer Werk- oder Dienstleistungen ausführen lässt, indem er als Unternehmer einen anderen Unternehmer beauftragt. Wer privat baut, beauftragt nicht als Unternehmer. Ein Generalunternehmer, der Teile seines Auftrags an Nachunternehmer vergibt, beauftragt dagegen als Unternehmer.

Schützt eine unterschriebene Mindestlohn-Erklärung vor der Bürgenhaftung?

Nein. Die Bürgenhaftung nach § 13 MiLoG in Verbindung mit § 14 AEntG nennt im Wortlaut kein Verschulden und keine Entlastung durch eine Erklärung; der Auftraggeber haftet wie ein Bürge für das Nettoentgelt. Eingeschränkt ist nach dem Urteil des Bundesarbeitsgerichts vom 16. Oktober 2019 (5 AZR 241/18) nur der Kreis der Haftenden: Ein Bauherr, der zur Vermietung bauen lässt, haftet nicht, ein Bauträger schon. Für das Bußgeld nach § 21 Abs. 2 MiLoG gehört die Erklärung zu den Unterlagen, die zeigen, was der Betrieb wann wusste.

Ab welchem Auftragsvolumen gilt der Umfang nach § 21 Abs. 2 MiLoG als erheblich?

Das legt § 21 Abs. 2 MiLoG nicht fest. Die Vorschrift nennt weder einen Euro-Betrag noch eine Zahl von Arbeitsstunden. Eine Entscheidung, die den Begriff für Bauaufträge beziffert, ist bei der Recherche für diesen Beitrag nicht aufgetaucht. Wer auf eine selbst gewählte Schwelle vertraut, trägt das Risiko, dass Bußgeldbehörde oder Gericht sie anders ziehen.

Wer verhängt das Bußgeld nach § 21 Abs. 2 MiLoG?

Zuständige Verwaltungsbehörden sind nach § 21 Abs. 4 MiLoG die in § 14 MiLoG genannten Behörden, also die Behörden der Zollverwaltung, jeweils für ihren Geschäftsbereich. Die Zollverwaltung prüft nach § 14 MiLoG auch, ob Arbeitgeber den Mindestlohn nach § 20 MiLoG zahlen.

Was folgt aus einer Geldbuße nach § 21 Abs. 2 MiLoG für Bewerbungen um öffentliche Aufträge?

Bei einer Geldbuße von wenigstens 2.500 Euro soll der Betrieb nach § 19 Abs. 1 MiLoG von Wettbewerben der Auftraggeber nach §§ 99 und 100 GWB für eine angemessene Zeit bis zur nachgewiesenen Wiederherstellung seiner Zuverlässigkeit ausgeschlossen werden; vor der Entscheidung ist er nach § 19 Abs. 5 MiLoG anzuhören. Bei Aufträgen ab einem geschätzten Wert von 50.000 Euro ohne Umsatzsteuer fragt der öffentliche Auftraggeber nach § 19 Abs. 4 MiLoG vor dem Zuschlag das Wettbewerbsregister ab.

Transparenz-Hinweis

Dieser Beitrag erklärt Rechtslage und Prüfpraxis allgemein und ersetzt keine Rechts- oder Steuerberatung im Einzelfall. Maßgeblich ist immer die konkrete Vertrags- und Auftragslage. Stand der Angaben: 9. Oktober 2026.

Zitierfähige Kernfakten:

Nach § 21 Abs. 2 MiLoG handelt ordnungswidrig, wer als Unternehmer Werk- oder Dienstleistungen in erheblichem Umfang ausführen lässt und weiß oder fahrlässig nicht weiß, dass der beauftragte Unternehmer oder ein Nachunternehmer, den dieser einsetzt oder tätig werden lässt, den Mindestlohn nach § 20 MiLoG nicht oder nicht rechtzeitig zahlt (Stand 9. Oktober 2026).
Die Geldbuße nach § 21 Abs. 2 MiLoG kann nach § 21 Abs. 3 MiLoG bis zu 500.000 Euro betragen; nach § 17 Abs. 4 OWiG soll sie den wirtschaftlichen Vorteil aus der Ordnungswidrigkeit übersteigen, und das Höchstmaß darf dafür überschritten werden (Stand 9. Oktober 2026).
Eine Geldbuße von wenigstens 2.500 Euro wegen eines Verstoßes nach § 21 Abs. 2 MiLoG soll nach § 19 Abs. 1 MiLoG zum Ausschluss von öffentlichen Aufträgen für eine angemessene Zeit führen; bei Aufträgen ab 50.000 Euro ohne Umsatzsteuer fragt der öffentliche Auftraggeber nach § 19 Abs. 4 MiLoG vor dem Zuschlag das Wettbewerbsregister ab.
Die Bürgenhaftung nach § 13 MiLoG in Verbindung mit § 14 AEntG nennt im Wortlaut kein Verschulden und ist nach § 14 Satz 2 AEntG auf das Nettoentgelt begrenzt; nach dem Urteil des Bundesarbeitsgerichts vom 16. Oktober 2019 (5 AZR 241/18) haftet ein Bauherr, der ein Gebäude zur Vermietung errichten lässt, nicht, ein Bauträger dagegen schon.
Rechtskräftige Bußgeldentscheidungen über mehr als 200 Euro wegen Taten im Zusammenhang mit der Ausübung eines Gewerbes werden nach § 149 Abs. 2 Nr. 3 GewO in das Gewerbezentralregister eingetragen (Stand 9. Oktober 2026).

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